第7章福马“小三通”航线旅客增长逾6倍

　

复议活动的高效应当体现在审理程序的灵活、简化方面，不应将双方当事人同时在场等同于程序烦琐。

修改行政复议法、行政许可法，完善行政程序法律制度。(67)我国现有的行政法律规范相对分散，对行政行为通用规则缺乏法律的统一、明确规定，在行政执法和行政诉讼中，只能从合法性、合理性等方面进行分析判断，(68)而行政法法典化正是建构法律规范体系的重要方式。

首先，民主性导向是行政法法典化的重要缘起。当然，这也为中国行政法法典化提出了更高的要求，同时亦应当注意法典的开放性及其相关制度的构建。因此，行政程序法典的核心内容应为程序性的规定，一般较少涉及实体问题，并且对司法审查作出了详细的规定。由此可见，纯粹的汇编并非法典化的形态，后者尚蕴含合并、重述、汇编—改革等内容，⑧对改革的强调构成了法典化的重要内容。一方面，一些权利本身兼具两者的属性。

①公众与行政机关之间发生的纠纷和争议，其解决途径多种多样，既有行政体系内部的设计(典型如行政复议)，也有行政体系外的机制(典型如行政诉讼)。2021年8月公布的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》要求加强规范共同行政行为立法，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。(23)《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出：坚持党总揽全局、协调各方，建立健全坚持和加强党的全面领导的制度体系，为把党的领导落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面各环节提供坚实制度保障。

无论是推进党内法规理论创新还是实践发展，无论是决策部署还是谋划推进依规治党，无论是建立健全党内法规制度建设体制机制还是改进党内法规工作方式方法，无论是制定党内法规还是实施党内法规，都要坚持对标对表政治大局，鲜明体现党的政治立场、政治方向、政治原则、政治道路，把旗帜鲜明讲政治的要求贯彻到党内法规制度建设始终，让党规之治经受深刻政治浸润、铸造鲜明政治品格、产生良好政治效果。(48)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。国家法律是由国家立法机关制定、直接体现国家意志、可以依靠国家强制力保证实施的制度，其所规范的是公民、法人和其他组织的活动，调整的是经济社会发展活动形成的各种社会关系，旨在维护社会秩序、捍卫公民自由、保障正当权益、推动经济社会发展。无论是党内法规、国家法律还是其他制度，由于它们直接规定体制机制、明确设立权利义务、深刻影响资源配置和利益分配，故而在相当程度上塑造着经济社会发展的形态与格局。

同时，就党内法规而言，在制定党的领导法规时，要紧扣党组织与非党组织之间形成的领导关系作出规定，不宜对非党组织与其管理服务对象之间形成的工作关系作出规定，后者应由国家法律、非党组织的自律性自治性制度等来明确。它紧紧围绕政治大局展开，充分彰显其在确立党的指导思想、明确党的奋斗目标、阐明党的政治路线、巩固党的领导地位、保障两个维护、增进党的团结统一、保持党的先进性和纯洁性等方面的强基固本作用。

鉴于此，加强党内法规制度建设要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强四个意识、坚定四个自信、做到两个维护，提高政治站位、把牢政治方向、站稳政治立场、彰显政治功能，提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，始终坚持以党的政治建设为统领，始终围绕保障政治大局发力，始终聚焦保障国之大者和党之要者建章立制，保证党规之治顺应大局、融入大局、服务大局，为党团结带领人民群众实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强制度保障。⑦参见宋功德：《紧扣保障政治大局深化依规治党》，《民主与法制》2022年第10期，第59页。法治无疑是国家治理的重要依托，但它绝非国家治理的全部。那么，指引着党内法规制定和实施的又是什么呢?它就是党的指导思想。

经济建设是党和国家的中心工作，制定出台各方面党内法规必须紧紧围绕中心工作展开，因此，遵循经济社会发展规律，加强党内法规制度建设，重中之重自然是符合经济建设规律。正是由于思想是制度之魂、制度是思想之体，思想指引制度建设、制度推动思想落实，因此，贯彻落实党的指导思想与贯彻执行党内法规是高度统一的，有利于实现党的思想伟力、制度效力、治理能力、社会活力、国家实力的五力贯通。党规之治作为一个学术概念，指的是通过制定和实施党内法规达到治的状态，这个治，除管党治党这一核心要素外，还涉及党的领导和执政活动，以及党治国理政、执政兴国。另一方面，应当综合考量经济社会不同领域不同事项在党和国家事业布局中分量轻重、在治国理政中份额大小以及自身的公共属性强弱、政治要求高低、自我运行机制健全与否等各种因素，并根据形势任务的发展变化，科学确定党管某项工作、党的绝对领导、党的集中统一领导、党的领导等不同强度的领导体制，同时采用抽象或具体、直接或间接、刚性或柔性等不同强度的领导方式方法，以取得最佳政治效果和社会效果。

党内法规的供给与需求两侧皆连着经济社会发展实践，党内法规制度建设节奏应当对标对表党和国家事业发展基调，制定出台党内法规的速度应当与经济社会发展的进度保持同步，根据实践发展确定立规进展，根据现有制度供给与经济社会发展需求间的张力大小视情况采用立改废释纂等不同制定方式，以保持党规之治与经济社会发展的同频共振。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。

同时，我们党坚持依规治党，注重运用党内法规规范党的领导和党的建设活动，在党内法规制度轨道上开展工作活动，依靠党内法规为党组织和党员提供行为遵循。换言之，正是因为党的长期执政地位与总揽全局、协调各方领导核心作用，才使得其所制定的党内法规在保障政治大局上肩负更重要责任、扮演更重要角色，从而使得政治大局的保障在制度形态选择上对党内法规形成更高依存度。

治理好我们这个世界上最大的政党和人口最多的国家，必须坚持党的全面领导特别是党中央集中统一领导，确保党始终总揽全局、协调各方。据统计，现行有效的中央党内法规中近70％是党的十八大后制定修订的。(32)参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第16、17、63页。四是有的制度规定虚头巴脑、空讲大道理。既要有羁束性规范又要有裁量性规范，以适应原则性与灵活性两方面要求，解决合规性与合理性两个问题。比如制定环境保护法律制度要符合生态文明建设规律，制定突发事件应对法律制度要符合应急处理规律，出台财政政策货币政策要符合财政金融规律。

党的领导核心地位和依规治党方式，决定着党规之治必然位居治理枢纽、面向国家治理发力。完善地方党委、党组、党的工作机关实施党的领导的体制机制。

党情国情世情是自变量，党内法规制度是因变量，有什么样的党情国情世情就会产生什么样的党内法规，党情国情世情的发展变化必然会推动党内法规制度变革。(27)十个明确涵盖坚持党的全面领导、坚持和发展中国特色社会主义的总任务、新时代我国社会主要矛盾、中国特色社会主义事业的总体布局和战略布局、全面深化改革的总目标、全面推进依法治国的总目标、坚持和完善社会主义基本经济制度、党在新时代的强军目标、中国特色大国外交、全面从严治党的战略方针等方面。

这些制度规定当然属于党的领导制度体系范畴，但它们本身并不是党内法规，我们切不可简单地认为，一种制度只要涉及党就属于党内法规。针对管党治党活动建章立制，既要坚持党规党纪严于国法的高标准严要求，又要注意紧扣党组织、党员干部党的身份作出规定，不去对其法人身份、公民身份及其据此实施的行为，特别是减损自身或者第三方权益的处分处理等作出规定，相关事项应当主要由国家法律来明确。

实践已经证明并将继续证明，党内法规制度优势乃是中国共产党之治、中国之治的一大优势，依规治党成为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的坚强政治保障。四是以章程为龙头的企事业单位制度体系。了解和掌握问题产生的原因和解决办法，而非停留在偶然或者或然层面。在把握这个统分结合过程中，既要防止总体立规目的在分解过程中的散失落空，也要防止具体立规目的不协调造成的合成谬误。

必须坚决维护国家主权、安全、发展利益。健全党中央集中统一领导重大工作的体制机制。

由此可见，党规之治联动党内党外，从制度上保证了党的意志与国家意志、党的领导主张与经济社会发展、党的工作与社会活动、党的自我革命与社会革命之间的良性互动、融为一体。对此，一方面，我们要增强党规之治的自信。

三则，党规之治凭借引领自治共治这一反射点辐射国家治理全域。三是通过形式逻辑的周延性保证制度规定的周全性。

具体到制定某一部党内法规而言，确定立规目的则应当有所侧重，不能泛泛而为。党章统领着党内法规体系，从党章制度创新扩展至整个党内法规体系构建，实现了党内法规体系对习近平新时代中国特色社会主义思想的系统性制度化表达。治本身不是最终目的，治的目的在于兴，兴党兴国兴民族，其中，兴党是兴国兴民族的关键，兴国兴民族是兴党的目的。强调必须不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。

有的是匆匆然，急躁冒进，片面追求立规进度和数量，在制度建设上搞所谓大干快上，奢望一蹴而就、毕其功于一役，热衷于标新立异制造轰动效应，疏于对标对表而抢跑越权，制度规定要么层层加码要么层层缩水，甚至搞制度政绩工程、形象工程。党的一大通过第一个纲领，党的二大通过第一部党章，为中国共产党管党治党建立了最高行为规范。

二是通过与之匹配的谋篇布局以涵盖规范调整的事项和对象。既要有授益性规范又要有课责性规范，坚持激励约束并重、彰显奖惩分明。

2021年12月19日，在第二次全国党内法规工作会议召开前夕，习近平总书记专门作出重要指示强调，要发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用，在推进新时代党的建设新的伟大工程、落实全面从严治党方面的重大作用⑨。(46)主要包括：坚持党对经济工作的全面领导，以中国式现代化推进中华民族伟大复兴，坚持以人民为中心的发展思想，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持和完善我国基本经济制度，科学认识把握新发展阶段，坚持新发展理念，加快构建新发展格局，坚持以高质量发展为主题、以供给侧结构性改革为主线，统筹好发展和安全两件大事，以创新驱动发展全面塑造发展新优势，坚定不移奉行互利共赢的开放战略，坚持正确工作策略和方法，等等。

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